Introduction

Qu’est-ce qu’un PLU ?

La loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) du 13 décembre 2000 est à l’origine du changement des plans d’occupation des sols (POS) en plans locaux d’urbanisme (PLU). Cette loi a pour objectif de rénover la politique urbaine et d'adapter les outils juridiques aux nécessités de la ville du XXIième siècle en alliant, pour la première fois, des questions d'urbanisme, d'habitat et de déplacements. Dans le domaine de l’urbanisme elle a fixé des objectifs d’équilibre, de diversité de fonctions urbaines, de mixité sociale dans l’habitat et de gestion économe de l’espace.

Les documents d’urbanisme bénéficient ainsi d’un nouveau cadre législatif. Les plans d’occupation des sols (POS) et les plans d’aménagement de zone (PAZ) sont remplacés par un document d’urbanisme unique applicable à l’ensemble du territoire communal : le plan local d’urbanisme (PLU).

La communauté urbaine directement compétente en urbanisme dispose de plans d'occupation des sols (POS) communaux à règlement commun applicable à Equeurdreville-Hainneville, La Glacerie, Octeville, Querqueville et Tourlaville, approuvés en une première fois en 1977 puis révisés à deux reprises en 1985, et en 1995.

Cherbourg est dotée d’un POS particulier depuis 1987 dans lequel a été incorporé le POS partiel du port de plaisance approuvé en 1979.

L’ensemble des POS ont été mis en révision le 30 juin 1999 avec pour objectif principal d’élaborer par souci de cohérence un document unique applicable à l’ensemble de l’agglomération en compatibilité avec le schéma directeur de la région de Cherbourg (approuvé le 26 novembre 1998 et entré en vigueur depuis le 2 mars 1999). Cette procédure avait été différée dans l’attente de la publication de la loi SRU et des décrets pris pour son application à partir de 2001.

Une nouvelle prescription annulant la précédente a été décidée par le conseil de communauté urbaine le 22 mai 2003 dans la perspective de leur mise en forme de PLU unique applicable à l’ensemble de l’agglomération.

Plus global et plus prospectif, le PLU exprime le projet de territoire que la communauté urbaine prévoit de mettre en oeuvre à l’horizon des dix prochaines années. Plus ambitieux que les précédents POS, ce nouveau document englobe dans une même vision, l’habitat, les transports, l’environnement et le traitement des espaces publics, mais aussi, la préservation des paysages comme l’aménagement des secteurs à renouveler ou à protéger et la prévention des risques.

Applicable à l’ensemble du territoire des cinq communes de l’agglomération, il définit ainsi le cadre dans lequel vont s’inscrire les différentes actions d’aménagement engagées par la collectivité.

Le PLU s’inscrit également dans la logique et la continuité des réflexions déjà conduites par la Communauté urbaine et, surtout, s’attache à respecter les orientations d’un autre document d’urbanisme de référence : le Schéma Directeur de la région de Cherbourg approuvé le 26 novembre 1998. Il respecte les dispositions relatives à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral définies par la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986. Il prend en compte les orientations du programme local de l’habitat adopté par le conseil de communauté urbaine en date du 28 juin 2007 et notamment les prévisions de réalisation de logements inscrites dans son programme d’action et l’organisation de la mixité sociale dans l’habitat. Comme les POS, il devra également continuer de dire l’urbanisme au quotidien en édictant des règles d’occupation et d’utilisation des sols, opposables aux demandes de permis de construire et d’autorisations
d’urbanisme.

Comment est-il composé ?

Le nouvel article R. 123-1 du Code de l’urbanisme issu du décret du 9 juin 2004 stipule : « le plan local d’urbanisme comprend un rapport de présentation, le projet d’aménagement et de développement durable de la commune et un règlement ainsi que des documents graphiques. Il peut comporter en outre des orientations d’aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs, assorties le cas échéant de documents graphiques. (…). Il est accompagné d’annexes.».
Comme dans les POS, le rapport de présentation (article R. 123-2) se présente comme le document explicatif ayant pour vocation d’exprimer le plus clairement possible le projet de territoire communautaire. Il doit constituer une source d’information complète et cohérente et revêtir une dimension pédagogique qui en fait une pièce accessible et compréhensible par tous.

En fait, la conception de ce rapport doit répondre à une triple exigence :
- avoir un contenu qui satisfait aux dispositions des articles R. 123-2 et R. 123-2-1 du Code de
l’urbanisme ;
- être adapté au territoire concerné ;
- être clair et structuré.

En terme de contenu, ce rapport expose le diagnostic de la communauté urbaine en recensant les principaux besoins présents et futurs, analyse l’environnement et présente les conséquences prévisibles de l’application du plan sur l’environnement.

De plus, conformément à l’ordonnance nº 2004-489 du 3 juin 2004 et au décret n° 2005-608 du 27 mai 2005 pris pour son application, le PLU fait l’objet d’une évaluation environnementale. A ce titre le rapport de présentation :
- présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en oeuvre du plan sur l'environnement ;
- rappelle que le plan fera l'objet d'une analyse des résultats de son application, notamment en ce qui concerne l'environnement, au plus tard à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de son approbation ;
- comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée ;
- est complété par l'exposé des motifs des changements apportés.

Etant données les compétences de la communauté urbaine en matière d’urbanisme et d’assainissement, le rapport présente, conformément à l’article L.123-1 11° du code de l’urbanisme, la délimitation des zones d’assainissement collectif et non collectif et des zones de maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement.

En outre, le rapport explique les choix retenus pour établir le PADD, expose les motifs de la délimitation des zones, des orientations d’aménagement et des prescriptions fixées par le règlement.
Au plan juridique, le rapport n’a pas de caractère réglementaire, ni de valeur normative vis-à-vis des particuliers.

Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) est une pièce nouvelle créée par la loi SRU du 13 décembre 2000 et dont le contenu a été refondu par la loi Urbanisme et Habitat (UH) du 2 juillet 2003 (article R. 123-3).
Ce document se présente comme l’élément dynamique et stratégique du PLU qui définit le véritable projet urbain. Il a pour fonction exclusive d’exposer le projet intercommunal pour les années à venir. Ce projet se veut un document simple et accessible au public.

Eu égard à sa portée juridique, la loi UH a ôté son caractère d’opposabilité au PADD de sorte que les tiers ne sauraient se prévaloir de ses dispositions à l’occasion d’un recours. Le PADD définit uniquement les orientations générales d’aménagement et d’urbanisme retenues pour l’ensemble de la communauté urbaine et la loi précise que ces orientations ne sont pas opposables aux autorisations de construire.

Néanmoins, une lecture attentive des dispositions de la loi montre que sa fonction va bien au-delà d’une simple fonction d’information à l’instar du rapport de présentation. Il est la clef de voûte du PLU et fait intimement partie de sa substance.

En effet, le règlement est établi « en cohérence » avec le PADD de sorte qu’il reflète ses orientations.
Le règlement du PLU n’est pas un document nouveau (articles R. 123-4 et R. 123-9). Il incarne par excellence l’urbanisme dit « réglementaire ». On sait que l’objet de la loi SRU a été de rompre avec cette tendance pour amorcer le passage vers un urbanisme de projet. Mais le règlement n’a pas disparu pour autant.

En effet, le règlement n’en conserve pas moins avec le PLU ses deux fonctions originelles :
- la première consiste à fixer les règles d’affectation des sols en délimitant quatre types de zones à savoir les zones urbaines (U), à urbaniser (AU), agricoles (A) et enfin naturelles et forestières (N) ;
- la seconde réside dans les règles d’utilisation des sols censées fixer les règles de fond applicables à l’intérieur de chacune de ces zones et déterminer leur constructibilité selon une présentation type.
Au plan juridique, le règlement est opposable à tous travaux ou opérations d’une personne publique ou privée.

Déjà présents dans les POS, les documents graphiques (articles R. 123-11 et R. 123-12) ont pour objet de délimiter le champ d’application territorial des diverses règles concernant l’occupation des sols applicables sur le territoire communautaire.

Ils permettent ainsi de visualiser non seulement les choix d’aménagement exposés dans le rapport de présentation et mis en oeuvre dans le règlement mais également de délimiter les différentes zones créées et plusieurs rubriques en fonction de leur existence (secteurs, zones, périmètres et emplacements).

Avec la loi SRU, leur portée juridique a été sensiblement modifiée puisqu’ils deviennent désormais opposables au même titre que le règlement.

Les orientations d’aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs (article R. 123-3-1) sont devenues avec le décret d’application du 9 juin 2004 de la loi UH un document à part entière du PLU et non plus du PADD comme le prévoyait la loi SRU.

Bien que facultatives, ces orientations peuvent prendre la forme de schémas d’aménagement pour mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager des quartiers ou des secteurs et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics.

De façon plus générale, il leur est loisible de prévoir selon une liste non exhaustive les actions et opérations d’aménagement pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement au sein des différentes communes de la Communauté urbaine.

Au plan juridique, les effets de droit sont à double sens. En effet, les orientations d’aménagement doivent, si elles existent, être en cohérence avec le PADD. En revanche, l’exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, la création de lotissements et l’ouverture d’installations classées doivent être compatibles avec les orientations d’aménagement existantes.

Les annexes (articles R. 123-13 et R. 123-14) regroupent d’autres dispositions concernant l’occupation du sol sur les territoires couverts par le PLU et qui relèvent pour la plupart d’autres législations.

Elles ont un caractère informatif et permettent de prendre connaissance de l’ensemble des contraintes administratives applicables. Elles sont un complément nécessaire tant au rapport de présentation qu’aux dispositions réglementaires.

La loi SRU précise leur contenu en le développant de sorte que désormais deux types d’annexes doivent être prévus : des annexes informatives et des documents graphiques complémentaires où figurent un certain nombre de zones et périmètres. Les zones d’assainissement collectif et non collectif et les zones de maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement figurent dans la deuxième catégorie (article. R. 123-14). Les servitudes d’utilité publique comprenant notamment les périmètres de protection des monuments
historique dont certains on fait l’objet de modifications en application de l’article 40 de la loi SRU, y figurent également.